A l’heure du big data, il semble plus simple pour les autocrates de surveiller les actions de ses agents et satisfaire ainsi les doléances des citoyens. Pourtant, rien n’est moins sûr !

arالعربية (Arabe)

Une condition préalable à la pérennité des régimes autoritaires ainsi qu’à l’efficacité de leur gouvernance réside dans la capacité du régime à recueillir des informations fiables sur les actions des fonctionnaires de rang inférieur.

Les méthodes les plus répandues pour les contrôler, comme les polices secrètes ou les comités de surveillance n’étant plus assez efficaces, les régimes autoritaires ont de plus en plus souvent recours à des plateformes en ligne qui permettent de recueillir directement les plaintes des citoyens ; ces derniers étant moins susceptibles de dissimuler l’information sur des mauvaises pratiques.

Ainsi, des pays comme la Chine, l’Egypte, le Pakistan, l’Arabie Saoudite, Singapour ou encore le Vietnam ont adopté ce système, dans l’espoir que cela permettrait d’améliorer la reddition des comptes des élus, et ainsi assoir la légitimité du régime auprès des citoyens.

En matière d’information, les régimes autoritaires sont confrontés à deux types de conflits. Le premier se produit entre le régime et le public au sujet de l’information accessible au public, le second entre les élites du régime, plus précisément entre les autorités de niveau supérieur qui veulent surveiller les agents de niveau inférieur et les agents de niveau inférieur qui veulent cacher des actes de malversation.

L’étude réalisée par Jennifer Pan et Kaiping Chen, chercheuses au département de communication de l’université Stanford en Californie, s’intéresse au second conflit, rejoignant un nouveau courant de recherche qui montre les contraintes de la capacité des autocrates à recueillir des informations fiables sur les agents du régime à l’ère numérique.

Ayant obtenu un accès exceptionnel aux communications internes entre deux niveaux de gouvernement : une préfecture du Sud de la Chine (appelée préfecture J dans l’étude) et le niveau supérieur, le niveau provincial, elles montrent que malgré la présence des plateformes en lignes, toutes les plaintes ne parviennent pas au gouvernement central.

Les deux chercheuses ont ainsi identifié 643 rapports de suivi des « humeurs » en ligne, produits par le Département de la propagande de la préfecture J. et transmis ensuite au niveau provincial. Ces rapports contiennent les détails de 3 423 plaintes en ligne ayant suscité la colère et le mécontentement du public entre 2012 et 2014. Pour leur analyse, les chercheuses ont dû solliciter plusieurs outils : le codage manuel (hand coding), des systèmes d’analyse textuelle (automated text analysis), et de reconnaissance d’entités nommées (names entity recognition), différenciant ainsi les rapports de suivi des « humeurs » en ligne envoyés par les autorités provinciales et ceux conservés pour la circulation interne au sein de la préfecture. Ce qui leur a permis de comparer les plaintes des citoyens en ligne signalées à la hausse, avec les plaintes identifiées par l’organisme de surveillance comme importantes mais non communiquées à la hausse.

Ces données montrent que les plaintes pour corruption impliquant le gouvernement de la préfecture sont moins susceptibles d’être signalées aux supérieurs provinciaux que les plaintes liées à des questions de gouvernance comme la qualité de l’éducation et la pollution. La manipulation de l’information se produit principalement par l’omission d’actes répréhensibles plutôt que par la censure ou la falsification. Ici, il ne s’agit pas de mentir sur les performances, mais d’omettre certains faits. Ce qui a un impact politique direct sur la satisfaction publique, la stabilité et le soutien au régime.

L’hypothèse des auteures est que la manière et l’intensité avec laquelle les agents vont contrôler/ dissimuler l’information se base principalement sur des logiques d’ambition politique et de patronage.

Collecte de l’information et dissimulation à tous les niveaux

Le Parti Communiste chinois (PCC), parti unique, s’appuie sur des mécanismes de participation citoyenne directe pour obtenir les informations concernant la conduite de ses agents. Les citoyens peuvent déposer plainte de plusieurs manières : en personne au Bureau des lettres et des visites, via une hotline téléphonique, des sites internet gérés par le parti, ou des applications spécifiques, dédiées aux plaintes. En conséquence, il y a eu une forte augmentation du nombre de plaintes.

Le département de propagande du PCC est chargé de veiller sur les « humeurs » et plaintes des citoyens. Cet organe est présent à tous les niveaux de gouvernement (central, provincial, préfectoral et départemental). Chaque niveau étant responsable de la surveillance de l’opinion publique dans sa juridiction géographique, y compris des rapports publics sur la corruption. Le département de la propagande est également chargé de transmettre cette information aux départements de la propagande des niveaux supérieurs, dans ce que l’on appelle les rapports « niveau par niveau » afin que le PCC et le gouvernement chinois puissent utiliser cette information pour guider les décisions politiques.

Le management fonctionne du haut vers le bas : c’est le responsable de chaque niveau qui détermine la nomination et la promotion des membres du niveau inférieur. Cette disposition contraint les agents politiquement ambitieux à avoir constamment des bonnes performances : ils ont alors plus d’intérêt à vouloir cacher les problèmes à leurs supérieurs.

A chaque niveau de gouvernement se trouve également un département de contrôle. Mais plusieurs biais les empêchent d’être efficaces. Premièrement, les nominations et promotion des agents du département de propagande dépendent, non pas de l’échelon supérieur de leur département mais du responsable du même niveau de gouvernement (s’il s’agit du département de propagande de la préfecture, les agents devront rendre compte au chef de la préfecture et non au département de la propagande de la province – qui est l’échelon supérieur). Ainsi, les contrôleurs vont préférer satisfaire le chef du même échelon plutôt que leur supérieur hiérarchique. Deuxièmement, puisque contrôlé et contrôleur travaillent dans le même milieu, il peut y avoir des liens sociaux ou de parenté qui troublent la partialité de leur travail.

A chaque échelon du département de propagande, il existe la possibilité de dissimuler certaines informations à l’échelon supérieur. Si des inspections sont conduites, le risque de découvrir la dissimulation est faible, puisqu’il ne s’agit pas de falsification mais d’omissions. De plus, seul le gouvernement central a les ressources nécessaires pour contrôler. Reste qu’il lui est difficile, voire impossible de contrôler l’intégralité des plaintes en ligne, et qu’il a donc toujours besoin de s’appuyer sur les rapports des organes de contrôle locaux.

Ambition politique et logiques de patronage incitent à la dissimulation

Dans un régime autoritaire comme la Chine, le système politique est fortement hiérarchique. Chaque agent est subordonné à un supérieur qui lui délègue des tâches ; le subordonné peut alors s’engager dans des mauvaises pratiques, comme la corruption, pour les accomplir. Ces délits et leurs conséquences sur l’opinion publique, comme l’insatisfaction ou l’agitation, peuvent conduire à des scandales qui entravent ou ruinent la carrière politique des hauts fonctionnaires. D’où le contrôle qu’ils exercent sur leurs subordonnés. Qui de leur côté, cherchent à dissimuler les pratiques susceptibles de nuire à l’avancement de leur carrière. Ce qui signifie qu’à tous les niveaux, chaque agent est doublement incité 1/ à cacher ses propres méfaits aux supérieurs qui contrôlent ses perspectives de carrière et 2/ à obtenir suffisamment d’informations sur leurs subordonnés pour que leurs activités ne compromettent pas leurs propres perspectives professionnelles.

En regroupant les rapports par sujet, elles remarquent dans un premier temps que moins de la moitié des rapports négatifs sont envoyés à la hiérarchie. De plus, les plaintes portant sur une mauvaise gouvernance de la préfecture sont moins souvent transmises que les plaintes concernant des problèmes plus généraux (environnement, éducation etc.).

Dans un deuxième temps, en regroupant des plaintes qui concernent le même objet (par exemple, un fait de corruption), elles remarquent que certaines sont transmises et d’autres non. Une analyse de régression logistique couplée à une recherche biographique sur les individus concernés, leur permet de confirmer une logique de patronage : avec un taux de report de 50% lorsque les agents concernés n’ont pas de liens avec les agents préfectoraux, contre 38% de reports lorsque de tels liens existent.

Pour déterminer l’impact de l’ambition des élus, elles mènent une analyse sur le statut des individus concernés. Il apparaît que les agents du niveau préfectoral sont plus ambitieux que leurs supérieurs, puisqu’ils occupent de moins bonnes positions au sein des instances du parti. De ce fait, les membres de la préfecture ont plus intérêt à dissimuler l’information que le niveau provincial n’en a à bien contrôler. En conséquence : l’information transmise à la hiérarchie est parcellaire.

Les autres facteurs explicatifs possibles (importance du problème, nombre de personnes affectées, présence de canaux alternatifs d’information, champ d’application de la juridiction) sont écartés car peu significatifs statistiquement. Similairement, la situation socio-économique de la préfecture J est relativement « normale » par rapport aux autres provinces chinoises. Ainsi les plaintes sont moins reportées surtout 1- si elles concernent la préfecture directement, traduisant un intérêt politique 2- la présence ou l’absence de liens de patronage avec les personnes visées par les plaintes.

Cette dissimulation de l’information n’a toutefois lieu que lorsque le département de propagande contrôle l’information : donc lors de la transmission interne entre les niveaux, ou sur les sites internet qu’il contrôle. Près de 84% des plaintes sont postées sur des sites où le département n’a pas de pouvoir de censure : ainsi, le bureau central aurait la possibilité de déceler et punir cette censure puisque l’information est disponible publiquement. Mais, à cause de l’ampleur et donc de la difficulté de cette entreprise, le PCC continue de s’appuyer sur les rapports, biaisés, des instances locales.

L’omniscience des autocrates mise à mal par le big data

Les résultats présentés ici montrent comment les doléances et les plaintes du public ne parviennent pas toujours de manière fiable aux autorités supérieures, révèlent des obstacles à la responsabilisation ascendante dans les régimes autoritaires, même lorsque la participation des citoyens augmente.

S’ils ne contredisent pas les conclusions selon lesquelles les plaintes en ligne et hors ligne des citoyens peuvent révéler la corruption du gouvernement et mener à la punition des fonctionnaires gouvernementaux, leurs résultats suggèrent simplement que de nombreux rapports de citoyens sur la corruption peuvent ne pas mener à des sanctions et que la participation des citoyens est probablement insuffisante pour éradiquer la corruption et créer les conditions pour une pleine responsabilisation.

Même si les régimes autoritaires apprennent beaucoup en surveillant les médias sociaux et les données numériques comme l’ont suggéré les spécialistes, l’accès aux données à grande échelle ne garantit nullement l’omniscience des autocrates sur les agents du régime.

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American Journal of Political Science, 2018. DOI : 10.1017/S0003055418000205