Pourquoi les acteurs étatiques confrontés aux pressions des mouvements sociaux choisissent-ils d’ignorer ces mouvements, de les coopter ou de les réprimer ?

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Si aucun facteur ne peut à lui seul expliquer ces choix – un certain nombre de contraintes politiques et économiques façonnent les options disponibles et les incitations à les utiliser – l’étude de la chercheuse
Erica S. Simmons, professeur de science politique à l’université de Wisconsin – Madison, se concentre sur un facteur : la perception qu’ont les acteurs étatiques de ce qui est en jeu pour les manifestants. Aussi s’est-elle demandé dans quelle mesure les Etats, cibles des revendications d’un mouvement social, comprennent ces revendications ? En quoi ces perceptions sont différentes ou similaires à celles des participants au mouvement lui-même ? Et comment ces différences peuvent façonner les interactions entre les deux ?

Deux cas de mobilisation sociale, l’un en réponse à la privatisation de l’eau en Bolivie et l’autre en réponse à la hausse des prix du maïs au Mexique, permettent d’examiner ces questions. Cet article montre comment les différences de perception des revendications par les autorités publiques contribuent à expliquer pourquoi les décideurs des deux pays ont réagi de manière radicalement différente aux mouvements émergents.

En janvier 2000, des milliers d’habitants de la ville de Cochabamba, en Bolivie, sont descendus dans la rue pour protester contre la privatisation de leur approvisionnement en eau. L’acheteur, un consortium appelé Aguas del Tunari, avait obtenu des droits non seulement sur le réseau d’eau municipal de Cochabamba, mais aussi sur l’eau recueillie par des puits privés et communautaires. En janvier, lorsque les factures sont arrivées à échéance pour de l’eau dont le prix avait, dans certains cas, doublé, les guerres de l’eau ont commencé, fermant la ville pendant des jours. Un mouvement interclasses, interethnique et interurbain a pris racine dans la région. Les protestations se sont répandues dans tout le pays et le gouvernement a été forcé de renationaliser l’eau quelques mois plus tard.

Sept ans plus tard et à des milliers de kilomètres de là, en janvier 2007, des Mexicains ont rempli le Zócalo à Mexico pour exprimer leur opposition à la hausse des prix du maïs et aux importations de maïs. Le prix des tortillas avait considérablement augmenté partout au pays : dans certaines régions, les prix avaient quadruplé depuis l’été. Sous la bannière « Sin Maíz No Hay País » (« Sans maïs, il n’y a pas de pays »), les consommateurs et les producteurs, la classe moyenne et les paysans, ont uni leurs efforts pour avoir accès à du maïs abordable et explicitement mexicain. Le président Felipe Calderón, récemment élu, a rapidement décidé de plafonner les prix, et la mobilisation à grande échelle s’est calmée.

Au début, les guerres de l’eau en Bolivie et du maïs au Mexique se ressemblaient beaucoup. Dans les deux cas, de vastes mouvements de résistance se sont formés pour protester contre une menace perçue envers un bien de subsistance. Malgré leurs similitudes initiales, les trajectoires des mouvements ont rapidement divergé. En Bolivie les manifestations se sont intensifiées, engendrant d’abord la fermeture de la région de Cochabamba et plus tard, celle du pays pendant des jours. Alors qu’au Mexique, le mouvement s’est rapidement effondré.

Cet article part du principe que dans chaque cas, la réponse de l’Etat aux protestations joue un rôle crucial dans la trajectoire de la mobilisation. Ainsi, là où les représentants du gouvernement ont apprécié la valeur symbolique des revendications, ils ont agi rapidement pour freiner la résistance. A l’inverse, lorsque les fonctionnaires n’ont pas compris la signification symbolique accordée par les manifestants à leurs revendications, ils ont écarté la possibilité d’une mobilisation généralisée, compromettant leur capacité à réagir efficacement. Avec pour conséquence, un développement massif du mouvement.

Pour le démontrer, Simmons a mené des travaux de terrain en Bolivie durant l’été et l’automne 2008 et l’hiver 2010 et au Mexique durant l’hiver, le printemps et l’été 2009. La recherche dans les deux pays comprenait un travail ethnographique sur le terrain – plus de 200 entrevues ouvertes et semi-directives et des lectures comparées des textes produits avant et pendant chaque mobilisation – ainsi qu’une recherche historique, fondée sur l’analyse de documents écrits, journaux régionaux et nationaux, documents de première main (y compris ceux produits par les acteurs du mouvement et du gouvernement) ainsi que des travaux académiques.

Des conceptions différentes de l’eau à l’origine des tensions sociales

Perçue comme une violation d’un droit fondamental par les habitants, l’annonce de la conclusion d’un contrat de privatisation de l’eau à Cochabamba par le gouvernement bolivien entraine une vague de protestations dans la ville. Une partie de la population se mobilise en organisant des manifestations et des blocages dans différents endroits de la ville.

Dès le départ, le gouvernement sous-estime le potentiel de cette mobilisation et fait le choix de l’ignorer, suggérant qu’elle resterait en « arrière-plan » et n’aurait aucun impact sur l’exécution du contrat. Pourtant, les manifestations ne cessent de s’amplifier. Pour les habitants de Cochabamba, l’eau est non seulement un moyen fondamental de subsistance, mais la pratique de l’irrigation et l’interprétation de l’histoire agricole de la ville par les habitants font de l’eau une composante essentielle de l’identité locale et régionale.  Les Cochabambicains ont formé des coopératives d’eau pour creuser leurs propres puits et pipelines et ont travaillé collectivement pour défendre leurs besoins en eau, formant des communautés où l’eau occupe la place centrale.

Ces conceptions communautaires sont apparues incompatibles avec les conceptions de l’eau comme bien marchand, qui pourrait être échangé contre un profit. Pourtant, aux moments cruciaux où les Cochabambicains auraient pu expliquer clairement comment la concession menaçait leur perception de la communauté, peu de voix de Cochabamba ont été impliquées dans le processus de décision. Herbert Müller, qui était alors ministre du Trésor, rappelle que le gouvernement n’a pas réussi à « socialiser le processus ».

Nous pensions que la rationalité économique suffirait à convaincre le peuple.

Ce commentaire révèle une incompréhension fondamentale des relations des Cochabambicains avec l’eau. En mettant de côté les voix locales, les responsables de l’élaboration des politiques (et plus tard de la réponse à la mobilisation sociale qui a émergé) n’ont laissé aucun espace pour comprendre ces relations et pour développer une appréciation des significations dont l’eau était imprégnée dans le contexte de Cochabamba.

Par conséquent, les responsables publics concernés n’ont pas anticipé la portée ou l’ampleur potentielle du mouvement de résistance. Les agents désignés par le gouvernement pour négocier avec les manifestants n’ont fait aucune concession. Ils considéraient ce contrat de privatisation comme une transaction, et un pas vers la modernité, le progrès et l’intégration internationale. Le vice-ministre du gouvernement José Orías, un des rares à être originaire de Cochabamba, observe que :

Les fonctionnaires de l’État traitaient la situation comme s’il s’agissait d’acheter ou de vendre une maison, et non comme ils auraient dû traiter l’eau.

Alors qu’un premier round de négociations échoue, les responsables publics pensent que le mouvement peut être contenu par une démonstration de force physique. Aussi, la marche organisée le 4 février se transforme-t-elle rapidement en une violente confrontation lorsque les forces de police de La Paz essayent d’empêcher les manifestants d’occuper la Plaza 14 de Septiembre, le centre symbolique de Cochabamba. Cet usage de la violence creuse encore le fossé entre le gouvernement et les habitants. Conséquence : le mouvement gagne en ampleur et ses leaders affichent leur détermination à poursuivre la lutte.

Le gouvernement croyait qu’il nous arrêterait par la violence. Ils n’ont juste pas compris le rôle de l’eau dans la création des dynamiques locales…et une fois que les gens ont été réprimés, une solidarité régionale s’est tissée.

Un leader du mouvement

Le gouvernement n’a pas saisi l’importance de l’eau pour les habitants de la ville, en tant que composante essentielle de leurs culture et identité.  Partant, il a échoué à appréhender le potentiel de mobilisation généralisée en réponse au contrat de privatisation. Et a dû, après plusieurs mois de mobilisations à grande échelle, révoqué le contrat avec Aguas del Tunari ; le service municipal compétent (SEMAPA) reprenant le contrôle sur la gestion de l’eau.

Le maïs, un consensus national

Le maïs est une composante fondamentale de la culture mexicaine. Pour beaucoup de Mexicains, le maïs signifie le « Mexique » ; il est profondément ancré dans la compréhension de la vie de famille mexicaine et sert de fondement aux perceptions d’appartenance à une communauté.

La hausse du prix du maïs a poussé les Mexicains à investir les rues de la capitale pour revendiquer une stabilisation des prix. Consommateurs et producteurs, bourgeois et paysans, ont tous scandé un même slogan : « sans le maïs, il n’y pas de pays ». Le président Felipe Calderón, élu un mois avant dans le cadre d’une élection particulièrement contestée, a rapidement décidé de plafonner les prix et la mobilisation à grande échelle a diminué.

Si le contexte politique a façonné la perception qu’avait l’administration Calderon de ses options – son administration devait être perçue comme comprenant les intérêts de ses électeurs et comme disposée à y répondre -, sa réactivité au « tortillazo » est aussi et surtout due au fait qu’il a compris que la question du maïs préoccupait l’ensemble des Mexicains et était à ce titre, significative. Pour le gouvernement mexicain, ignorer ce mouvement impliquait une génération de la mobilisation.

Dès le début de la contestation, l’équipe du président suggère une réponse rapide vu le degré de sensibilité de la question du maïs chez les Mexicains. Aussitôt, plusieurs départements de l’administration sont mobilisés pour trouver une solution. Certains officiels déclarent :

On a tous senti qu’il fallait bouger immédiatement, car l’inaction aurait été un désastre.

Le 18 janvier 2007, le gouvernement parvient à conclure un pacte de stabilité des prix avec les représentants de l’industrie du maïs, les distributeurs, et le président de la Confédération Paysanne Nationale. Les officiels profitent du lien entre les tortillas et le fait « d’être Mexicain » pour obtenir l’adhésion des principaux acteurs de la filière au pacte. L’accord étant volontaire, sans compensation pour les entreprises, les conseillers de Calderon ont dû les convaincre qu’il était dans leur intérêt d’y participer. Si elles ne l’ont pas fait de gaité de cœur, elles semblent avoir compris qu’elles pouvaient être considérées comme des traîtres si elles continuaient à faire monter les prix des tortillas.

Les décideurs mexicains ont agi rapidement parce qu’ils ont compris que la question du maïs pourrait donner lieu à de larges mobilisations à travers tout le pays. Lors d’une longue réunion tenue entre officiels à Los Pinos (centre de la Présidence), certains ont évoqué la Révolution française. Et ils ont établi un lien clair entre les tortillas et le pain.

Pour les Mexicains, le maïs est notre pain. Ils s’inquiètent pour le pain en Europe, nous nous inquiétons pour le maïs ici.

Avec l’accord de stabilisation des prix, le mouvement social perd de son influence. Une marche, annoncée par le mouvement le 31 janvier, a tout de même lieu. Mais les revendications portées par le mouvement durant cette marche n’ont plus le pouvoir mobilisateur d’avant. En effet, les questions soulevées sont devenues abstraites : dénonciation du modèle économique néo-libéral, manque de transparence, etc. De son côté, le gouvernement rassure la population en affirmant que la tortillas recevrait la protection qui lui est due. Finissant de convaincre de nombreuses personnes jusqu’alors mobilisées.

Toutes les grandes organisations qui avaient appelé à la marche ont été invitées à participer à des sessions « régulières » avec les différents responsables gouvernementaux. Peu à peu, les manifestants ont abandonné mais les discussions ont continué et les réunions ont fonctionné comme un lien, bien que ténu, entre l’administration et la société civile organisée. En amenant rapidement l’opposition à la table des négociations, les décideurs ont en fait miné toute dynamique qui aurait pu être produite par la marche du 31 janvier.

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Comparative Political Studies, 2018. DOI: 10.1177/0010414018806532