La séparation des pouvoirs dans les réformes constitutionnelles au Maroc

Ouverture de la première session du Conseil national consultatif, ancêtre du Parlement Marocain, en 1957
Ouverture de la première session du Conseil national consultatif, ancêtre du Parlement Marocain, en 1957

Législatif, exécutif et judiciaire : le principe de la séparation des pouvoirs et son évolution contribuent à façonner le régime politique. La chercheuse Raïssa Massounga s’est intéressée au cas du Maroc, en auscultant les révisions constitutionnelles entre 1962 et 2011.

 En l’espace d’un demi-siècle, le Maroc a vécu six réformes constitutionnelles, dont la dernière date de 2011. Au gré des révisions et des années, les rapports d’influence et d’équilibre entre les pouvoirs ont passablement changé, causant parfois des divergences parmi les académiciens quant à la qualification du régime marocain, au-delà même des dénominations officielles attribués par les textes. A titre d’exemple, le professeur Mohammed Amine Benabdallah estime que la réforme de 1992 « rapproche le Maroc d’un régime parlementaire » et que celle de 1996 « fait du Maroc un régime parlementaire rationnalisé sous une monarchie gouvernante », rapporte la chercheuse Raïssa Massounga. Un autre spécialiste du droit public, Abdelhamid Benkhatt, affirme quant à lui que « les rapports entre les pouvoirs de 1962 à 2011 donnent naissance à une monarchie limitée, caractérisée par un parlement orléaniste ». Pour ajouter sa pierre à l’édifice la chercheuse revient aux fondamentaux de la démocratie et de la justice sociale : le principe de séparation des pouvoirs, comme théorisé par Montesquieu dans De l’esprit des lois (1748).

 Libéralisation politique

« Le principe de séparation des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire permet de mesurer le niveau de démocratisation d’un pays et de déterminer quel régime politique régule le fonctionnement d’un Etat », rappelle R. Massounga. La chercheuse se concentre sur les conséquences de l’évolution de ce principe au Maroc entre 1962 et 2011. Ainsi, son travail révèle que « dans les textes, le Maroc a toujours connu le même régime politique, qui est celui de la monarchie constitutionnelle. » Mais, explique la chercheuse, la pratique de la séparation des pouvoirs « donne une toute autre forme de gouvernance, loin de la monarchie ». Pour elle, « la libéralisation politique », soit le véritable changement constitutionnel, a lieu en 1992. La Loi fondamentale de l’époque, largement reprise lors de la réforme de 1996, instaure une nouveauté de taille : les ministres ne sont plus désignés par le roi, mais nommés par lui sur proposition du premier ministre. « On note à partir de là un certain équilibre des pouvoirs au niveau de l’exécutif, malgré une suprématie de ce dernier sur le pouvoir législatif », explique R. Massounga. Selon elle, le régime se libéralise davantage suite au référendum de 2011, puisque la constitution « consacre un chef du gouvernement issu de la majorité parlementaire, et attribue davantage d’indépendance au pouvoir judiciaire ». Et d’indiquer qu’en termes de séparation des pouvoirs, « le Maroc est dans un processus de ‘libéralisation constitutionnelle’ ».

 Pouvoirs (dés)équilibrés

Entre 1962 et 1996, l’article premier de la constitution dispose que le Maroc est « une monarchie constitutionnelle, démocratique et sociale ». Dès 2011, ce même article désigne le Maroc comme étant « une monarchie constitutionnelle, démocratique, parlementaire et sociale ».

La chercheuse estime que « l’évolution et le respect » de la séparation des pouvoirs au Maroc a deux conséquences majeures : « une suprématie descendante du pouvoir exécutif sur le législatif, et le renforcement progressif du parlement et du pouvoir législatif ». Cette « suprématie du pouvoir exécutif, note R. Massounga, est visible depuis 1962. » C’est que ce dernier correspond à l’institution royale, qui jouit d’une dimension supra-institutionnelle : le roi est à la fois commandeur des croyants, chef de l’Etat, garant de la pérennité et de la continuité de l’Etat, et arbitre suprême entre ses institutions. « Ici, dit-elle, contrairement au préambule de ce texte, qui parle de monarchie constitutionnelle, ce régime n’est pas caractérisé par un contrôle prononcé du pouvoir exécutif par le pouvoir législatif ».

 Monarchie limitée, parfois absolue

 C’est donc le texte de 1992, avec la nomination des ministres sur proposition du premier d’entre eux, qui change la donne, « bien qu’on ne soit pas encore dans la pratique à proprement dite du régime parlementaire », nuance R. Massounga. Aussi, « cette avancée reste limitée par la notion des ministères de souveraineté », ajoute-t-elle. Autre nouveauté de cette constitution : l’avènement d’une « autolimitation des pouvoirs du roi dans son titre ». Sans demande préalable des partis, la constitution dispose que le monarque est contraint de promulguer des lois dans les trente jours après leur vote, menant à « une évolution vers une monarchie limitée, où le roi se défait peu à peu de ses prérogatives ».

En 1996, la constitution renforce le pouvoir et l’appareil législatifs. La réforme partage le pouvoir législatif en deux chambres, celle des représentants et celle des conseillers. Quant au pouvoir exécutif, « il détient à son tour, par le biais du roi, des pouvoirs d’action sur le parlement ». A titre d’exemple, le roi peu dissoudre l’une ou l’autre chambre, ou même les deux, et dispose du pouvoir législatif en suppléant la ou les chambres vacantes. En attendant de nouvelles élections, censées intervenir dans les trois mois après la dissolution, le roi dispose à la fois du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif. « Nous nous trouvons précisément ici dans un cas de monarchie absolue », résume R. Massounga. Qui continue : « Cette période correspond à une monarchie limitée, caractérisée par une monarchie dualiste, où les pouvoirs du roi sont limités, mais où il continue de gouverner. »

 Régime parlementaire, vraiment ?

La constitution de 2011, quant à elle, suit avec plus de démarcation la voie de la révision de 1996 : celle de l’élargissement du champ d’intervention de la loi. « Elle a pour but de renforcer le rôle du gouvernement (…) dans le but d’instaurer un équilibre capable de favoriser la coopération et la complémentarité des organes de l’Etat », explique R. Massounga. Une nouvelle ère constitutionnelle, à en croire Hassan Zouaoui, docteur en sciences politiques cité par la chercheuse, qui affirme que la réforme adoptée en 2011 « a fait naître l’institution législative, donc le pouvoir législatif ».

Enfin, R. Massounga interroge le caractère parlementaire de la monarchie, terme ajouté dans l’article premier de la constitution de 2011. « Nous sommes loin de la description du régime parlementaire à caractère moniste, où le roi ne détient qu’un pouvoir symbolique émanant de la constitution », constate la chercheuse. Selon elle, le régime marocain est « une monarchie limitée sur la voie d’un parlementarisme moniste de façade, où le roi gardera toujours un « supra pouvoir traditionnel », et où le gouvernement continuera à être responsable devant le roi et le parlement, malgré un renforcement de ses prérogatives ».