Face aux difficultés administratives rencontrées par les conseils régionaux dans la mise en place des politiques publiques, ces derniers ont développé une grande variété de stratégies pour mettre en œuvre la loi de 2015. Alors que le projet de décret portant charte de la déconcentration administrative a été adopté le 25 octobre dernier en conseil de gouvernement, bilan à mi-mandat.

Tafra abordait la semaine dernière, à la faveur d’une étude réalisée par deux chercheuses sur la régionalisation avancée au Maroc, les difficultés pour les collectivités territoriales de mettre en œuvre un début de politiques publiques avant l’année 2018, reportant leur budget des années 2016 et 2017 par défaut d’emploi.

Il apparaît en effet que malgré les appels du ministère de l’Intérieur à une uniformisation des pratiques, une très grande variété de stratégies de mise en œuvre de la loi de 2015 coexiste. En effet, les conseils régionaux ont pris la mesure des difficultés administratives à mettre en place des politiques publiques. Ici, nous souhaitons faire un point d’étape à mi-mandat pour permettre de mieux comprendre ce qui a été mis en place durant ces trois dernières années.

Quatre stratégies différentes ont été identifiées :

  • L’application stricte de la loi et la mobilisation d’une agence régionale d’exécution des projets (AREP) pour la mise en œuvre du plan régional de développement régional ;
  • La mobilisation des équipes du conseil régional sous l’autorité directe du président de région sans mobiliser l’AREP ;
  • Le conventionnement avec les services extérieurs et la mise en œuvre du plan de développement régional par ces derniers sous l’impulsion du conseil régional ;
  • La mobilisation des agences de développement et tout particulièrement celles du Nord et du Sud.

En premier lieu, nous devons nous interroger sur la question de la difficile mobilisation des AREP. Pourquoi le dispositif proposé par la loi de 2015 a-t-il autant de difficultés à se mettre en place ?

La lente mise en route des AREP

A ce jour, plusieurs AREP n’ont lancé aucun marché public comme celle de Guelmim Oued Noun, de Laayoune Séguia El Hamra. D’autres, si peu que leur impact reste extrêmement négligeable. L’AREP de Dakhla Oued Eddahab n’a lancé qu’un seul marché de fourniture de matériel. Celle de Casablanca Settat, dont l’activité n’a démarré qu’en juin 2018, n’a lancé que 3 marchés publics. Celle de Rabat Salé Kénitra est à peine plus active car si elle a lancé 20 marchés publics depuis août 2017, 13 d’entre eux ne concernent que l’aménagement de ses propres locaux ou la fourniture de matériels de bureau nécessaires à son fonctionnement. Ses premières opérations, liées au terrain, ont débuté le 17 octobre 2018. Celle de Sous Massa n’a lancé que 33 marchés publics et principalement des études techniques en débutant ses activités en avril 2018.

Parmi les plus actives, l’agence régionale d’exécution des projets de la région de Tanger Tétouan Al Hoceima qui a lancé 95 marchés publics alors que son activité n’a réellement démarré que le 1er mars 2018 ; au même moment, l’agence de développement du Nord lançait plus de 400 marchés publics.

Les délais de mise en route des AREP sont liés à des difficultés de deux ordres. Premièrement, les arbitrages autour de l’interprétation de la loi de 2015 ont été particulièrement lents. En effet, les administrations centrales ont été peu enclines à déléguer le pouvoir nécessaire aux AREP. Ainsi, la question des contrôles administratifs de ces dernières et notamment du respect de certaines procédures pour la passation des marchés publics ont été débattus durant plus de deux années, en 2016 et 2017. Les conditions a priori proposées par le ministère de l’Intérieur et le ministère de l’Economie et des Finances étaient particulièrement drastiques revenant à rétablir une tutelle a priori, finalement à même de décourager toute initiative. Les événements d’Al Hoceima attestant de la lenteur des procédures de déploiement de la régionalisation avancée ont alors amené à un allègement de ces conditions.

Deuxièmement, derrière la question de la mise en œuvre de la régionalisation avancée se pose la problématique des compétences techniques. Combien de personnes, dans chacune des collectivités territoriales que compte le Maroc, sont techniquement capables de construire un appel d’offre public ? De concevoir une politique publique locale, visant à délivrer un service public, qu’il soit simple (ex : contrat de fournitures de services pour l’entretien de la voirie) ou complexe (un centre de santé équipé et doté de personnel spécialisé) ? Aujourd’hui, le nombre des administrateurs compétents est restreint par rapport aux besoins du terrain. Et ce d’autant plus au niveau des AREP, dont le directeur est nommé par le président du conseil régional et dont la durée du contrat est liée au mandat de ce dernier, ce qui amène à une certaine précarité. A cela s’ajoute que les administrateurs des AREP ne disposent pas des mêmes avantages que les autres cadres administratifs, en termes d’avancement de carrière et de sécurité de l’emploi. Par conséquent, ces emplois ne sont pas attractifs pour des cadres administratifs des autres ministères. Les AREP doivent donc recruter du personnel en dehors des administrations et donc peu au fait des cadres légaux comme des procédures. Dans de très nombreuses régions, les AREP ne sont toujours pas opérationnelles et peineraient à attirer les cadres suffisants.

La mobilisation du conseil régional

Les AREP des régions de Laâyoune Séguia El Hamra et de Dakhla Oued Eddahab sont très peu actives. En revanche, la présidence de la région lance directement ses propres marchés publics : 192 pour celle de Laayoune Séguia El Hamra depuis le 24 octobre 2016 et 95 pour celle de Dakhla Oued Eddahab. Il en est de même dans l’Oriental.

La stratégie du président de région a donc été de développer une procédure centralisée où il devient l’ordonnateur principal sans délégation de son pouvoir à l’AREP. Il conserve ainsi un contrôle direct sur la gestion de son budget. Cette configuration renforce dès lors son pouvoir personnel face au reste du conseil et surtout évite les éventuelles divergences de points de vue entre lui et le directeur de l’AREP. Il se méfie alors d’une éventuelle prise d’autonomie du directeur vis-à-vis de la présidence. Il s’agit donc au sein de l’administration du conseil régional de construire une équipe dédiée au lancement et suivi des marchés publics. Bien sûr, cette procédure renforce la dépendance des cadres vis-à-vis du président qui les choisit directement comme des membres de son équipe. Dans ce cadre, la politique régionale est donc fortement personnifiée.

On peut dès lors s’interroger sur l’effet d’aubaine pour certaines figures politiques de pouvoir ainsi organiser un pouvoir personnel fort justifié par les difficultés des AREP à se mettre en place. En effet, ces présidents de région ont su trouver les ressources humaines nécessaires à l’application de leur politique et ont préféré les intégrer dans leur réseau de clientèle directe plutôt que de les mettre à disposition de l’AREP. Mais, il faut aussi souligner que l’un des pionniers dans cette politique est le puissant président de la région de Laâyoune Séguia El Hamra, Hamdi Ould Rachid. En effet, face aux atermoiements des ministères sur les modalités de contrôle des AREP, il décide de passer à l’action directement par le conseil régional, qui utilise alors une procédure antérieure à la législation de 2015. En effet, le conseil régional apparaît sur le site des marchés publics sous son ancienne appellation d’acheteur public « Région Laâyoune Boujdour ». Le président pointe alors les dysfonctionnements dans la mise en œuvre de la régionalisation avancée et justifie cette initiative par sa responsabilité vis-à-vis de ses électeurs. Il ouvre ainsi une voie pour les autres présidents de région.

La mobilisation des services extérieurs

Dans d’autres régions, le conseil régional a privilégié une stratégie de coordination de sa politique avec les services extérieurs. En effet, conscient de la faiblesse du budget régional comparé à l’ampleur des projets à mener, ils choisissent alors de multiplier les partenariats avec les autres administrations qu’elles soient nationales, provinciales ou municipales et de venir alors renforcer leur budget pour pouvoir réaliser les objectifs du plan de développement régional. Cette politique pragmatique suppose cependant que les autres administrations soient particulièrement rompues à cet exercice. C’est pour cette raison que cette stratégie a été privilégiée à Casablanca Settat mais aussi à Rabat Salé Kénitra.

Cependant, elle suppose une très forte collaboration entre le conseil régional et le wali de région. En effet, ce dernier joue alors un rôle clé dans sa capacité à mobiliser les autres administrations centrales. D’autre part, elle suppose aussi une forte collaboration entre les différentes collectivités territoriales alors que ces dernières peuvent être très fortement clivées politiquement ; c’est le cas dans la région de Casablanca Settat où s’opposent le PJD qui contrôle la ville de Casablanca et le PAM et ses alliés qui dominent les provinces périphériques de Nouaceur, Médiouna, Berrechid et Benslimane.

Des agences de développement pour suppléer aux manquements des AREP

La situation de blocage de la régionalisation avancée s’est traduite par la résilience des agences de développement du Nord et du Sud. Les agences de développement ont été imaginées comme des outils de développement régional visant à la convergence des politiques publiques dans des régions particulièrement sensibles : le Nord en 1996, les provinces du Sud en 2003 et l’Oriental en 2006.

Annabelle Houdret et A. Arnish posaient la question de la superposition des organisations de développement régional et du conflit de compétences entre ces agences dépendantes de la primature et les agences régionales d’exécution des projets en charge de l’exécution des plans régionaux de développement. Or, il apparaît que ces trois années ont été porteuses de nouveaux enseignements.

Dans un premier temps, les agences du Nord, du Sud et de l’Oriental ont connu un repli de leurs activités se concentrant sur la promotion territoriale pour l’agence du Sud et de l’Oriental ou sur la coopération internationale pour l’agence du Nord. Leurs budgets ont fortement baissé, se limitant à achever les projets engagés avant leur dissolution.

Dans un second temps, à partir de 2017, elles ont été à nouveau sollicitées. En effet, c’est l’agence du Nord qui est chargée de mettre en œuvre la plupart des projets en souffrance du programme Al Hoceima Phare de la Méditerranée. Le 5 décembre 2017, le ministère de l’Intérieur engage la procédure progressive d’arrêt des activités des agences de développement, sur trois années de 2018 à 2021. Cependant, l’agence du Nord a lancé pas moins de 402 marchés publics du 1er janvier 2018 au 4 décembre 2018 et pour les seuls trois derniers mois, elle a engagé plus de 1 milliard de dirhams de travaux. De même, l’Agence du Sud qui devait être cantonnée à des grandes opérations de promotion des régions sahariennes a lancé plus de 300 marchés publics sur la même période.

L’agence du Nord a, de fait, agi dans le contexte exceptionnel de vide administratif mettant à jour les retards de l’AREP et les défaillances des ministères. La situation de blocage actuel de la région de Guelmim Oued Noun est tout aussi emblématique. L’effondrement de la coalition soutenant le président Abderrahim Bouaïdaa a empêché tout projet jusqu’à aujourd’hui, obligeant le ministère de l’Intérieur à rétablir une tutelle dont les modalités sont particulièrement floues dans le cadre de la loi de 2015.

Dans les faits, le ministère de l’Intérieur a annoncé, par communiqué le 16 mai 2018, la suspension du conseil régional de Guelmim Oued Noun. Citant les articles 89 de la Constitution et 77 de la loi organique 111-14, le ministère de l’Intérieur a justifié sa décision sur la base d’un rapport du wali de région faisant état de plusieurs dysfonctionnements dont pâtit le conseil régional depuis début 2017. Ces dysfonctionnements renvoient au rejet de la majorité des points inscrits à l’ordre du jour des sessions ordinaires et extraordinaires tenues par ledit conseil en 2017 et courant 2018. S’ajoute à cela, un retard non justifié dans la réalisation des projets approuvés par le conseil. Une délégation courante chargée de l’expédition des affaires courantes a donc été nommée durant la période de suspension.

En effet, l’article 75 de la loi organique relative aux régions permet à l’autorité gouvernementale chargée de l’Intérieur de saisir le tribunal administratif aux fins de dissolution du Conseil quand « les intérêts de la région sont menacés pour des raisons touchant au bon fonctionnement du conseil de la région ». Toutefois, si une demande de dissolution doit être impérativement déposée auprès du juge administratif, la loi organique 111-14 ne fixe pas les modalités de suspension du conseil régional. Autrement, aucun article de la même loi n’autorise explicitement le ministère de l’Intérieur de suspendre un conseil régional. L’article 77 de ladite loi se contente de nous apprendre qu’une délégation courante chargée de l’expédition des affaires courantes est nommée en cas de suspension ou de dissolution du conseil. Par conséquent, aucune autorité ne peut alors mettre en œuvre le plan de développement régional. Désormais, la région se trouve dans un vide juridique où ni le président du conseil, ni le wali, ni le ministre ne peuvent ordonner l’application du plan de développement régional. Le budget de la région a donc été gelé en septembre 2018 jusqu’à ce qu’une éventuelle solution légale soit trouvée.

Les agences de développement du Nord, du Sud et de l’Oriental ont donc été conservées comme des dispositifs de secours pour pouvoir répondre rapidement à des situations de crise. En revanche, elles n’ont aucunement vocation à initier des politiques régionales comme elles avaient pu le faire dans la décennie précédente. Leur maintien atteste donc de l’incapacité actuelle des acteurs régionaux à mettre en œuvre une véritable régionalisation avancée. Les agences de développement apparaissent alors comme la permanence d’un modèle de développement pour les régions périphériques visant à prévenir les éventuelles contestations en jouant le rôle d’interface entre le gouvernement et des populations marquées par un profond sentiment d’injustice.

Le mot de Tafra

La mise en œuvre de la régionalisation avancée s’avère particulièrement lente mais il est intéressant d’observer que face à l’inertie administrative les acteurs régionaux ont innové pour essayer de dépasser les blocages inhérents à une réforme en profondeur de l’Etat marocain. Maintenant, il apparaît que ces stratégies différentes amènent à des perceptions différentes de l’action politique. Si le cadre de la loi de 2015 proposait un dispositif liant un conseil régional à une agence d’exécution de projet, il apparaît que deux voies différentes ont été prises : soit la personnification de l’action régionale avec des présidents qui ont privilégié le contrôle à la délégation, faisant d’eux des hommes forts mais avec un budget limité ; soit au contraire la coordination et la contractualisation, quitte à s’appuyer beaucoup plus sur l’autorité et les services extérieurs pour créer des effets de levier. Ces choix semblent aussi corrélés à des types de région. En effet, les régions périphériques peu peuplées sont plus propices à la personnification que les régions centrales très densément peuplées.

Par David Goeury, docteur en géographie (Paris-Sorbonne), chercheur au laboratoire Espaces Nature et Culture de Paris-Sorbonne (CNRS) et chercheur associé au Centre Jacques Berque de Rabat.